更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用

沈春耀

　　憲法是國家的根本法，是全面依法治國的根本依據(jù)。黨的二十大報(bào)告對我國憲法作出重要論述，對做好憲法工作提出明確要求，強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。這對于堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，具有十分重要的意義。

　　我國憲法是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民長期奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)在國家法治上的最高體現(xiàn)

　　中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行新民主主義革命的偉大斗爭中，就開始對人民民主政權(quán)的總章程進(jìn)行探索和實(shí)踐。具有代表性的制度文獻(xiàn)是《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（1931）、《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》（1946）等，在局部地區(qū)取得了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；具有代表性的理論文獻(xiàn)是毛澤東的《新民主主義論》（1940）和《論人民民主專政》（1949）。這些重要實(shí)踐和思想理論成果，對新中國國家制度、憲法制度的創(chuàng)建和發(fā)展，產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。

　　中華人民共和國的成立，開辟了中國人民當(dāng)家作主的歷史新紀(jì)元。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》。這些憲法性文獻(xiàn)，確認(rèn)了近代100多年來中國人民為反對內(nèi)外敵人、爭取民族獨(dú)立和人民自由幸福進(jìn)行的英勇斗爭和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民奪取新民主主義革命勝利、掌握國家權(quán)力的偉大歷史變革，確立了新型國家制度和憲法制度的基本架構(gòu)、根本原則和活動準(zhǔn)則，為新中國一切發(fā)展進(jìn)步奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)。

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折，開啟了改革開放歷史新時(shí)期，確立了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的基本方針。我國現(xiàn)行憲法，是根據(jù)黨的十一屆三中全會的路線方針政策，適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)歷史新時(shí)期的需要，于1982年12月4日由第五屆全國人民代表大會第五次會議通過并公布施行的。1982年憲法確立的許多重要制度、原則和規(guī)則，都源于1954年憲法和1949年共同綱領(lǐng)，是在新的歷史條件下對它們的繼承、完善和發(fā)展。1982年憲法公布施行后，根據(jù)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐和發(fā)展，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大分別于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，先后五次對1982年憲法的個別條款和部分內(nèi)容作出必要的修正。五次憲法修改，體現(xiàn)和反映了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民進(jìn)行改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)和反映了中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的發(fā)展成果。通過憲法修改，我國憲法在中國特色社會主義偉大實(shí)踐中緊跟時(shí)代步伐，不斷與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展。

　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)在國家法治上的最高體現(xiàn)就是憲法。只有緊密結(jié)合我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民長期奮斗的光輝歷史和輝煌成就，才能深刻認(rèn)識我國憲法形成和發(fā)展的政治基礎(chǔ)、社會條件、制度原理、重大原則和實(shí)踐內(nèi)涵。新中國成立70多年特別是改革開放40多年的歷程充分證明，我國憲法有力堅(jiān)持了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，有力保障了人民當(dāng)家作主，有力促進(jìn)了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有力推動了社會主義法治國家建設(shè)進(jìn)程，有力促進(jìn)了人權(quán)事業(yè)發(fā)展，有力維護(hù)了國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會和諧穩(wěn)定，是符合國情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法。

　　黨的十八大以來我國憲法制度的創(chuàng)新發(fā)展

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把憲法擺在全面依法治國戰(zhàn)略布局的突出位置，高度重視發(fā)揮憲法的國家根本法作用，推動憲法制度實(shí)踐創(chuàng)新和與時(shí)俱進(jìn)，取得一系列新成效新經(jīng)驗(yàn)。

　　一是通過完備的法律保證憲法實(shí)施。完善法律制度體系，是憲法實(shí)施的內(nèi)在要求和重要任務(wù)，也是保證憲法實(shí)施的基本途徑和重要方式。例如，2020年通過的民法典，既以憲法為立法依據(jù)，又將憲法有關(guān)所有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)、平等權(quán)、人身自由、人格尊嚴(yán)、婚姻家庭等規(guī)定通過立法予以實(shí)施。

　　二是通過推進(jìn)國家各項(xiàng)事業(yè)和各方面工作實(shí)施憲法確定的大政方針和基本政策。實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展和民族復(fù)興是我國憲法的重要使命。新時(shí)代國家各項(xiàng)事業(yè)和各方面工作取得的歷史性成就、發(fā)生的歷史性變革，是憲法原則、憲法要求、憲法精神的充分彰顯，同時(shí)也是憲法得到有效實(shí)施的生動體現(xiàn)。

　　三是設(shè)立國家憲法日。為增強(qiáng)全社會憲法意識，弘揚(yáng)憲法精神，全國人大常委會2014年作出決定，將12月4日設(shè)立為國家憲法日。通過國家憲法日，集中開展憲法宣傳教育，使憲法精神深入人心，以憲法精神凝心聚力，推動憲法全面貫徹實(shí)施。

　　四是實(shí)行憲法宣誓制度。全國人大常委會2015年作出相關(guān)決定，2018年進(jìn)行修訂并在修憲時(shí)寫入憲法，規(guī)定國家工作人員就職時(shí)應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓。憲法宣誓誓詞，集中體現(xiàn)了國家工作人員對祖國對人民應(yīng)有的忠誠、擔(dān)當(dāng)和莊嚴(yán)承諾，具有重要教育和激勵意義。

　　五是實(shí)施憲法規(guī)定的有關(guān)制度。憲法中有一些規(guī)定具有直接實(shí)施、直接適用的性質(zhì)。例如，我國憲法規(guī)定了特赦制度，全國人大常委會于2015年、2019年先后兩次依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定作出關(guān)于對部分服刑罪犯實(shí)施特赦的決定，國家主席發(fā)布特赦令。

　　六是根據(jù)憲法精神作出創(chuàng)制性安排。例如，2016年，全國人大常委會根據(jù)憲法精神和有關(guān)法律原則，對以前未曾遇到過的新情況新問題進(jìn)行研究，采取創(chuàng)制性辦法，及時(shí)妥善處理拉票賄選案，保證有關(guān)地方人大及其常委會正常運(yùn)行和履職。

　　七是通過憲法修正案。2018年，全國人大修改憲法，把黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策特別是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想載入國家根本法，推動我國憲法與時(shí)俱進(jìn)、完善發(fā)展，為新時(shí)代黨和國家事業(yè)發(fā)展提供憲法保障。

　　八是運(yùn)用憲法精神凝聚立法共識。例如，2018年，在全國人大常委會審議英雄烈士保護(hù)法草案過程中，對如何理解和把握“英雄烈士”的含義有不同意見，有關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)憲法序言和人民英雄紀(jì)念碑碑文的精神提出研究意見，后來取得廣泛共識。

　　九是開展合憲性審查工作。貫徹黨的十九大精神，全國人大及其常委會在履行相關(guān)職責(zé)中注重加強(qiáng)合憲性審查工作。如制定監(jiān)察法，修改刑事訴訟法，修訂人民法院組織法和人民檢察院組織法，修改人口與計(jì)劃生育法，通過關(guān)于設(shè)立上海金融法院、關(guān)于憲法和法律委員會職責(zé)問題、關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)、關(guān)于中國人民解放軍現(xiàn)役士兵銜級制度等決定時(shí)，有關(guān)方面都進(jìn)行了合憲性審查，遵循憲法規(guī)定和憲法原則作出適當(dāng)處理。

　　十是在備案審查工作中認(rèn)真研究和妥善處理合憲性、涉憲性問題。例如，2018年，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進(jìn)行合憲性審查。有關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了認(rèn)真研究，提出了適時(shí)廢止收容教育制度的意見。又如，2021年，國務(wù)院有關(guān)部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)提出合憲性審查建議，有關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)審查后提出了處理意見。上述問題都得到妥善解決。

　　十一是創(chuàng)制性運(yùn)用憲法制度和憲法規(guī)定應(yīng)對治國理政中遇到的重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。例如，2020年和2021年，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國人大先后通過關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定、關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定，全國人大常委會先后制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法、通過關(guān)于香港特別行政區(qū)第六屆立法會繼續(xù)履行職責(zé)的決定和關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會議員資格問題的決定、修訂香港特別行政區(qū)基本法附件一和附件二。這些都是全面準(zhǔn)確、堅(jiān)定不移貫徹“一國兩制”方針的重大舉措，也是根據(jù)憲法和香港基本法作出的具有重要憲制意義的新制度安排，推動香港局勢實(shí)現(xiàn)由亂到治的重大轉(zhuǎn)折。

　　十二是對憲法有關(guān)規(guī)定的含義提出解釋性研究意見。例如，2019年，在全國人大及其常委會審議外商投資法草案過程中，開展立法合憲性問題研究，認(rèn)為憲法第十八條規(guī)定的含義已發(fā)生演進(jìn)和延伸，并已成為普遍適用的法治原則；改革開放以來我國外商投資立法，是憲法有效實(shí)施的內(nèi)在要求和重要體現(xiàn)，符合憲法規(guī)定和精神。又如，2021年，在全國人大常委會審議人口與計(jì)劃生育法修正草案過程中，開展修法合憲性問題研究，憲法和法律委員會在關(guān)于修正草案的審議結(jié)果報(bào)告中提出，我國憲法有關(guān)計(jì)劃生育的規(guī)定體現(xiàn)了問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一、指向性與方向性相統(tǒng)一，具有相當(dāng)?shù)陌菪院瓦m應(yīng)性，可以涵蓋不同時(shí)期實(shí)行的生育政策；修改人口與計(jì)劃生育法，落實(shí)新生育政策，符合憲法規(guī)定和精神。

　　深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述精神

　　全面貫徹黨的二十大精神，堅(jiān)持全面依法治國，更好發(fā)揮憲法作用，必須深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述精神。需要著重把握以下幾點(diǎn)。

　　——我國憲法同黨和人民進(jìn)行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進(jìn)道路和積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)緊密相連。憲法同黨和國家前途命運(yùn)息息相關(guān)。時(shí)間越久遠(yuǎn)，事業(yè)越發(fā)展，我們就越加感受到憲法的力量。

　　——我國憲法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在深刻總結(jié)我國社會主義革命、建設(shè)、改革的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上制定和不斷完善的，實(shí)現(xiàn)了黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯的必然結(jié)果。

　　——憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。制定和實(shí)施憲法，推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治國家，是實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族復(fù)興、社會進(jìn)步、人民幸福的必然要求。

　　——憲法是國家意志的最高表現(xiàn)形式，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威；捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)；保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。

　　——我們講依憲治國、依憲執(zhí)政，同西方所謂“憲政”有著本質(zhì)區(qū)別，不能把二者混為一談。要從中國國情和實(shí)際出發(fā)，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方所謂“憲政”“三權(quán)鼎立”“司法獨(dú)立”的路子。

　　——全面貫徹實(shí)施憲法是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。全國各族人民，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量，各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，都負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。

　　——憲法是全面依法治國的根本依據(jù)，是我們黨長期執(zhí)政的根本法律依據(jù)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身要在憲法法律范圍內(nèi)活動。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和完善憲法，就是要發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。

　　習(xí)近平總書記關(guān)于憲法的重要論述是我國憲法制度發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，也是我們必須長期堅(jiān)持和貫徹的重要原則，具有重大指導(dǎo)意義。

　　更好發(fā)揮憲法作用的任務(wù)要求

　　全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，對依法治國、依憲治國提出了新的更高要求。我們要堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，以習(xí)近平法治思想為引領(lǐng)，堅(jiān)定憲法自信，增強(qiáng)憲法自覺，把憲法作為全面依法治國的總依據(jù)，總結(jié)我國憲法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成具有中國特色和時(shí)代特點(diǎn)的憲法性慣例、憲制性做法，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。

　　（一）堅(jiān)持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，堅(jiān)持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。2018年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱第一條，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根本性、全面性、時(shí)代性。更好發(fā)揮憲法作用，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)展全過程人民民主，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。黨和國家各機(jī)關(guān)各組織都要牢固樹立憲法意識，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，積極履行憲法職責(zé)。堅(jiān)持正確地做事和做正確的事相統(tǒng)一，按照憲法的規(guī)定做憲法所要求做的事情，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來。

　　（二）完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系。習(xí)近平總書記指出：“時(shí)代在進(jìn)步，實(shí)踐在發(fā)展，不斷對法律體系建設(shè)提出新需求，法律體系必須與時(shí)俱進(jìn)加以完善?！备冒l(fā)揮憲法作用，必須不斷完善法律體系，通過完備的法律保證和推動憲法全面實(shí)施、有效實(shí)施。要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治。適時(shí)推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。深入貫徹全過程人民民主重大理念，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)；堅(jiān)持立改廢釋纂并舉，豐富立法形式；提高立法質(zhì)量和效率，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威。國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)要自覺履行憲法使命，認(rèn)真行使憲法法律賦予的職權(quán)。一是堅(jiān)持憲法法律至上，切實(shí)維護(hù)國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。二是落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，采取務(wù)實(shí)管用方式方法積極回應(yīng)涉及憲法有關(guān)問題的關(guān)切，說明有關(guān)情況，提出研究意見，努力實(shí)現(xiàn)憲法的穩(wěn)定性和適應(yīng)性的統(tǒng)一。三是推進(jìn)合憲性審查工作。有關(guān)方面擬出臺的法規(guī)規(guī)章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、如何實(shí)施、如何適用的，都應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過全國人大常委會合憲性審查，確保同憲法規(guī)定、憲法精神相符合。四是完善和加強(qiáng)備案審查制度。所有法規(guī)規(guī)章、司法解釋和其他規(guī)范性文件出臺后都要依法依規(guī)納入備案審查范圍，建立健全黨委、人大、政府、軍隊(duì)間備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制，實(shí)行有件必備、有備必審、有錯必糾。有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在合憲性問題的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向全國人大常委會報(bào)告或者依法提請全國人大常委會審查。五是地方各級人大及其常委會應(yīng)當(dāng)依法行使職權(quán)，保證憲法、法律、行政法規(guī)等在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。

　?。ㄋ模┚S護(hù)憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序，完善特別行政區(qū)同憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度機(jī)制。黨的二十大報(bào)告明確提出：“堅(jiān)持依法治港治澳，維護(hù)憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序”。憲法是國家的根本法、最高法，基本法是根據(jù)憲法制定的基本法律，憲法和基本法共同構(gòu)成、共同確定、共同實(shí)施，是我國特別行政區(qū)制度的本質(zhì)特征。全面準(zhǔn)確、堅(jiān)定不移貫徹“一國兩制”方針，必須鞏固憲法和基本法共同構(gòu)成的特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)，堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系，落實(shí)中央全面管治權(quán)，落實(shí)“愛國者治港”“愛國者治澳”原則，落實(shí)特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制；堅(jiān)持中央全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)相統(tǒng)一，堅(jiān)持行政主導(dǎo)，支持行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政，提升全面治理能力和管治水平，完善特別行政區(qū)司法制度和法律體系。