斯塔默政府：成也移民，敗也移民？
7月31日，在英國倫敦，示威民眾與警察對峙
文/李冠杰
編輯/吳美娜
一場騷亂涉全局，新官上任滅火急。不久前英國發(fā)生的13年來最大規(guī)模騷亂影響仍在持續(xù)，英國首相斯塔默8月27日發(fā)表演講說，這場騷亂暴露了英國“極度不健康”的社會現(xiàn)狀。他表示，騷亂問題暴露英國國家基礎(chǔ)出現(xiàn)“裂縫”，過去十年間英國因“分裂和衰落而變得脆弱”，并“受到民粹主義螺旋式上升的影響”，新政府不得不面對保守黨政府留下的“經(jīng)濟(jì)黑洞”和“社會黑洞”。
移民問題，尤其非法移民問題，是其中一大關(guān)注焦點。8月21日，英國政府頒布多項措施應(yīng)對偷渡，包括懲罰雇用非法移民的雇主等，并將在今后6個月內(nèi)遣送超過1.45萬名非法移民，為2018年以來同期遣送人數(shù)最多。內(nèi)政大臣伊薇特·庫珀當(dāng)天發(fā)表聲明說，通過增強執(zhí)法能力、加大遣送力度，本屆政府“將建立一套能夠更好管控和運行”的新移民制度。
法新社報道稱，工黨憑借打擊偷渡的施政綱領(lǐng)成為上月議會下院選舉的贏家。工黨領(lǐng)袖斯塔默出任首相后立即廢除保守黨政府的“盧旺達(dá)計劃”（英國向盧旺達(dá)遣送2022年1月1日后抵英的數(shù)以千計的非法移民，同時向盧方提供相應(yīng)資金），主張著重打擊人口販運團(tuán)伙，同時加強國際合作以消除貧困、氣候變化等催生非法移民的因素。
斯塔默在7月的大選中承諾，其領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府將加大對移民體系的改革，試圖從完善英國自己的勞動力市場出發(fā)來釜底抽薪地解決問題。移民問題牽涉面甚廣，面對現(xiàn)實中的重重挑戰(zhàn)，斯塔默政府是否有戰(zhàn)略定力堅持走治本路線，抑或轉(zhuǎn)而走向此前保守黨政府的治標(biāo)方針？
移民改變英國人口結(jié)構(gòu)
英國是個老牌的移民國家。作為英國人口主體的英格蘭和威爾士，2021年其總?cè)丝诩s4870萬人，其中白人占81%，有色人種占19%。從長期看，移民一直在改變著英國的人口結(jié)構(gòu)，不斷沖擊英國白人的主導(dǎo)地位。面對外來移民的壓力，很多英國本地居民感到不適和不安。
近年來，移民人數(shù)的激增加劇了英國人的排外情緒。據(jù)英國統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，截至2023年12月，移入英國的長期移民（在英國居住一年以上者）達(dá)121.8萬人，而英國向外移民則有53.2萬人，英國的凈移民人數(shù)約為68.5萬人。這一數(shù)據(jù)相比2022年的76.4萬有所下降，但比2012年的16.2萬人卻翻了4倍多。這些人雖是合法移民，卻也對總?cè)丝?700萬人的英國造成了巨大壓力。
非法移民，則是壓死駱駝的最后一根稻草。今年2月發(fā)布的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2023年英國共有36704人非法入境，相比2022年人數(shù)下降了1/3，其中80%的人乘坐小船抵英。這個小成就是保守黨政府努力的結(jié)果，因為2023年7月保守黨推出了《非法移民法》，規(guī)定非法移民無權(quán)在英居留，司法部門必須予以拘捕并迅速遣返。
相比有生活保障的合法移民，非法移民更有可能成為社會的不穩(wěn)定因素。自2018年以來，70%的非法入境英國者為成年男性。從2021年至2023年乘坐小船非法入境者的國籍看，伊朗、阿富汗、伊拉克、敘利亞、阿爾巴尼亞的移民占據(jù)主流。
仔細(xì)審視會發(fā)現(xiàn)，這些非法移民大多信仰伊斯蘭教，他們與信仰英國國教的主流基督教徒無法融合，有時存在嚴(yán)重的信仰沖突。當(dāng)然，合法移民中也存在著大量的其他宗教信仰者，他們共同沖擊著英國的傳統(tǒng)社會。
移民政策見證時代變遷
移民在英帝國時期不算大問題，隨著英帝國向英聯(lián)邦轉(zhuǎn)向，這一問題才逐步凸顯，英國政府亦在不斷收緊移民政策?？v觀近代英國的移民政策，大致經(jīng)歷了四個階段。
第一階段是“完全開放階段”，時間從工業(yè)革命爆發(fā)到1905年。18世紀(jì)下半葉英國爆發(fā)工業(yè)革命后，財富的增加導(dǎo)致人口數(shù)量激增。這一趨勢讓英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬爾薩斯感到困惑，他在1798年出版的《人口原理》中對英國人口數(shù)量的指數(shù)級增長深表擔(dān)憂。
受馬爾薩斯主義影響，整個19世紀(jì)，英國民眾主要向外移民，以試圖解決人口過剩問題。即便大饑荒導(dǎo)致大量愛爾蘭移民涌入英國，英國的大門也并未關(guān)閉。及至1905年，英國通過了一項《外國人法》來控制外來移民，但其主要目標(biāo)的是阻止東歐的猶太移民。
第二階段是“部分限制階段”，時間從1905年到1962年。這一時期英帝國逐步向英聯(lián)邦轉(zhuǎn)變，英國的統(tǒng)治疆域縮小，各殖民地紛紛獨立。為明確殖民地、英聯(lián)邦和英國本土公民的權(quán)利問題，英國政府推出《1948年英國國籍法》，承認(rèn)英國治下的公民享有同等權(quán)利。此后，西印度群島和南亞地區(qū)的居民加快移居英國。大批移民的涌入不僅占用了英國的社會資源，還導(dǎo)致與當(dāng)?shù)鼐用竦臎_突，英國政府不得不設(shè)法限制移民?！?962年英聯(lián)邦移民法》首次限制了“英國臣民”進(jìn)入英國本土。
第三階段是“限制與開放并舉階段”，時間從1962年到2016年。雖然英國政府努力限制英聯(lián)邦移民進(jìn)入英國，但效果不佳，許多民眾以家庭團(tuán)聚為由移居英國?！?968年英聯(lián)邦移民法》和《1971年移民法》進(jìn)一步收緊移民政策，并引入“居留權(quán)”的概念。
1973年加入歐共體后，英國必須承認(rèn)“四大自由”原則，確保人員、商品、資金、服務(wù)在歐共體/歐盟內(nèi)部自由流動。于是，英國政府便無法約束歐共體/歐盟的人員前往英國學(xué)習(xí)、工作和定居，英國在極力限制其英聯(lián)邦移民入境的同時又對歐洲國家打開了邊界。
第四階段是“集中整治非法移民階段”，時間從2016年至今。歐洲一體化讓英國喪失了對邊界的控制權(quán)，來自歐洲的移民讓英國政府倍感壓力，但它只能在承認(rèn)在歐盟原則的框架內(nèi)進(jìn)行有限改革?！?016年移民法》通過時英國尚未舉行“脫歐”公投，其目的是引入措施制裁非法工人和不良雇主，阻止非法移民在英國享受公共服務(wù)。
移民問題也是推動英國“脫歐”的重要因素，右翼勢力抓住時機(jī)奪回英國邊界控制權(quán)，歐洲移民進(jìn)入英國的綠色通道被關(guān)閉了。在“脫歐”后的幾屆保守黨政府治下，英國的移民問題越治理越嚴(yán)重，蘇納克政府通過《2023年非法移民法》整治移民問題的做法收效甚微。
斯塔默政府欲重塑移民體系
今年7月的英國大選是無懸念的一次選舉，保守黨在連續(xù)執(zhí)政14年后黯然下臺，斯塔默帶領(lǐng)工黨上臺執(zhí)政。
在過去，面對移民人數(shù)的增加及相關(guān)社會矛盾的加劇，斯塔默不斷攻擊保守黨的移民政策，經(jīng)常嘲諷蘇納克政府移民政策的不連貫、無效和混亂。為贏得大選，工黨以“變革”為口號制定其施政方針。對于移民問題，工黨認(rèn)為需要打造一個“公正且管理得當(dāng)?shù)囊泼耋w系”。
斯塔默率領(lǐng)工黨力圖改革現(xiàn)行的“積分制”移民制度，以使其更加公平合理?！胺e分制”于2008年在英國實施，這是為非歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的民眾赴英工作和學(xué)習(xí)制定的制度，主要針對五類人群，即高技工/高價值移民、有擔(dān)保的技工、低技工、學(xué)生和臨時工。
正常情況下，技工需達(dá)到70分才能獲得簽證。英國“脫歐”后，保守黨政府進(jìn)一步壓縮低技工入境的空間，僅對社會護(hù)理和園藝等這類需求量大但英國人不愿從事的工作發(fā)放簽證。由于積分制體系復(fù)雜，英國雇主擁有很大話語權(quán)，也存在著一些用工機(jī)構(gòu)利用簽證制度從中漁利的現(xiàn)象。
工黨希望標(biāo)本兼治，通過培訓(xùn)英國自己的技工從根本上解決移民壓力。但這需要工業(yè)、技能、培訓(xùn)、薪資等部門的通力合作，更需要很長的時間來改變英國的勞動力結(jié)構(gòu)。然而當(dāng)前英國面臨的問題是，醫(yī)療衛(wèi)生、社會護(hù)理、建筑等領(lǐng)域存在著大量的勞力缺口。在低技能工人對外依賴與勞力自主之間存在著矛盾，斯塔默政府若能解決這對矛盾，英國的凈移民人數(shù)可能會降低。
但眼下，工黨政府面臨的迫在眉睫的問題是非法移民。雖然這類移民在2023年只占移民總數(shù)的3%，但對英國的社會治安可能造成潛在威脅，也容易成為政府治理問題的難點。過去保守黨政府積極打擊非法移民，制訂遣返移民的“盧旺達(dá)計劃”，但非法移民人數(shù)仍居高不下。斯塔默上臺后擱置了這項耗資巨大、備受爭議的計劃，但仍面臨著移民遣返難題。
復(fù)雜現(xiàn)實下未來難料
打擊非法移民無法有效減少凈移民，因為“主力軍”仍是合法移民。斯塔默政府面臨的實際情況是，英國缺乏勞動力，無論是給英國帶來巨大價值的勞力還是普普通通的勞工。
2020年8月8日，英國邊防部隊的船只將一些疑似非法移民帶到英國多佛港
對于高端人才，英國政府不設(shè)門檻，不設(shè)數(shù)量上限。當(dāng)前英國實施的“全球人才簽證”便是例證，它旨在于全球范圍內(nèi)招募科研、藝術(shù)文化和數(shù)字科技等方面的領(lǐng)軍人物。英國在收緊低端人口涌入的同時，也為高端人才敞開大門。可以預(yù)測，斯塔默政府的移民制度改革無法改變這一基本態(tài)勢。
從結(jié)果導(dǎo)向看，斯塔默政府在降低凈移民人數(shù)上沒有公布細(xì)節(jié)。它沒有像保守黨那樣聲稱通過提高申請者的工資等門檻來減少30萬移民的具體措施，也沒有像改革英國黨那樣承諾將凈移民人數(shù)清零的決心。斯塔默工黨政府只是承諾減少凈移民人數(shù)，而在沒有實際措施的情況下這種承諾極可能會背離現(xiàn)實。
也或許，斯塔默早已意識到移民問題的嚴(yán)峻性，他對降低移民人數(shù)缺乏信心，因此無法做出確切的保證。但斯塔默已經(jīng)意識到移民制度改革的重點，他力主加強對英國勞力的培訓(xùn)來緩解外來移民壓力。
近年來英國移民數(shù)量激增，還有一大原因。英國出于政治考慮，為彰顯其大國領(lǐng)導(dǎo)力，給“國際難民”及有“特殊價值”的人群開設(shè)綠色通道。
比如，英國在涉香港問題上大肆炒作，2021年1月開始通過英國國民（海外）護(hù)照簽證計劃吸引香港人赴英，截至2023年9月，兩年多時間里批準(zhǔn)了18.47萬香港人移居英國。
再如，2022年俄烏沖突爆發(fā)后，英國加大對烏克蘭難民的接收力度。截至今年6月17日，英國政府向烏克蘭難民發(fā)放了25.92萬份簽證，其中20.79萬人已抵達(dá)英國。此外，還有伊朗、阿富汗、伊拉克等國的難民或?qū)で蟊幼o(hù)者前往英國。
英國處置移民難民問題的開支巨大，年度費用已從2016年的4.1億英鎊飆升至2023年的42.97億英鎊，當(dāng)前這項開支已占英國對外援助總預(yù)算的28%。這些事實擺在因生活成本上漲而罷工的英國民眾面前，充滿爭議。
深層次而言，斯塔默政府在移民改革上還面臨著更加艱巨的任務(wù)，即如何讓移民融入英國社會。當(dāng)前，英國白人人口比例快速下滑，基督教信徒數(shù)量也顯著下降，而像穆斯林這樣的非英國主流價值體系人群正在增多，致使英國內(nèi)部“文明的沖突”愈演愈烈。
實際上，移民問題雖迫在眉睫，也只是英國社會治理的問題之一，更大的社會危機(jī)正在來臨。工黨憑借“變革”旗號贏得了選舉，而今后英國向何處求“變”，又在哪里“革”，將持續(xù)考驗斯塔默政府的執(zhí)政能力。
?。ㄗ髡呦瞪虾Ｍ鈬Z大學(xué)上海全球治理與區(qū)域國別研究院英國研究中心智庫研究員）
