歐洲何以打造自主防務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈
2月19日，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩（左）與德國基督教民主聯(lián)盟（基民盟）主席默茨
在德國柏林舉行的基民盟高層會(huì)議上交談
文/方曉志
編輯/黃紅華
3月12日，美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文表示，美國將向波蘭提供一筆20億美元的外國軍事融資貸款，并向其出售96架“阿帕奇”武裝直升機(jī)等武器裝備。
根據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所的報(bào)告，2019年至2023年歐洲國家進(jìn)口的武器中，55%從美國而來，與前一個(gè)五年相比大幅增加20個(gè)百分點(diǎn)。
俄烏沖突爆發(fā)后，歐盟自認(rèn)面臨嚴(yán)峻的地緣政治威脅，鑒于此，歐盟將提升防務(wù)能力定位為“歐盟戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急”。同時(shí)，為了扭轉(zhuǎn)在軍事貿(mào)易中與美國之間的“不平等”，歐盟力圖打造自主防務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。
近日，歐盟委員會(huì)發(fā)布首份“歐洲防務(wù)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”，就加強(qiáng)歐盟國防工業(yè)能力明確了長期愿景，提出要重點(diǎn)加強(qiáng)由歐洲防務(wù)基金扶持的研究項(xiàng)目，鼓勵(lì)歐盟成員國共同采購軍事裝備，以應(yīng)對(duì)俄羅斯威脅，并減少對(duì)美國依賴，最終實(shí)現(xiàn)到2030年各成員國訂購軍事裝備的50%由歐洲自產(chǎn)的目標(biāo)。
防務(wù)產(chǎn)業(yè)合作決心不斷增強(qiáng)
防務(wù)一體化是歐洲戰(zhàn)略自主政策的核心內(nèi)容。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩甚至明確提出了要建立“歐洲防務(wù)聯(lián)盟”。
2013年7月，歐盟發(fā)布題為《成為更富競(jìng)爭(zhēng)力和更有效的防務(wù)和安全部門》的報(bào)告，建議深化成員國內(nèi)部防務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，特別是加強(qiáng)軍事和民事部門的協(xié)同增效，推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展，開發(fā)更多軍民兩用產(chǎn)品，以提升防務(wù)工業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。隨后，歐盟專門設(shè)立歐洲防務(wù)基金，同時(shí)啟動(dòng)“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架，明確表示要通過增強(qiáng)歐盟成員國的國防技術(shù)基礎(chǔ)，提升歐洲整體防務(wù)工業(yè)能力。
俄烏沖突爆發(fā)后，歐盟逐漸暴露出防務(wù)產(chǎn)業(yè)能力上的短板和不足。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前歐盟彈藥最高產(chǎn)量約為每年23萬發(fā)，僅相當(dāng)于烏克蘭每月的使用數(shù)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足其對(duì)烏克蘭的援助承諾。烏克蘭總統(tǒng)澤連斯基曾經(jīng)抱怨道，歐盟此前承諾向?yàn)蹩颂m提供100萬枚炮彈，但烏克蘭方面實(shí)際接收數(shù)量不足承諾數(shù)的三分之一。
為此，2023年5月，歐盟通過《支持彈藥生產(chǎn)法案》，要求提高歐洲生產(chǎn)彈藥和導(dǎo)彈及其零部件的能力，支持成員國彈藥去庫存化、聯(lián)合訂購彈藥和導(dǎo)彈，以及緊急向?yàn)蹩颂m運(yùn)送彈藥和導(dǎo)彈等。當(dāng)年10月，歐盟又通過了《通過共同采購加強(qiáng)歐洲國防工業(yè)法案》，鼓勵(lì)成員國在防務(wù)采購方面加強(qiáng)合作，提高公共支出的有效性并減少防務(wù)采購中的過度分散，并承諾聯(lián)合采購達(dá)到三個(gè)成員國可從歐盟預(yù)算獲得部分補(bǔ)償。
此次歐盟發(fā)布“歐洲防務(wù)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”，則更進(jìn)一步體現(xiàn)出加強(qiáng)自身防務(wù)工業(yè)發(fā)展的決心和意志。從內(nèi)容上看，該防務(wù)戰(zhàn)略明確了未來歐洲合作采購防務(wù)裝備的比例，要求歐盟內(nèi)部國防貿(mào)易額至少占?xì)W盟國防35%的市場(chǎng)份額，以扭轉(zhuǎn)從非歐盟供應(yīng)商購買軍事系統(tǒng)的趨勢(shì)，同時(shí)確保歐盟能在出現(xiàn)短缺或危機(jī)時(shí)能夠立即增加關(guān)鍵供應(yīng)，避免產(chǎn)生對(duì)第三國尤其是美國的嚴(yán)重依賴。此外，該戰(zhàn)略還推出“共同利益大型防務(wù)計(jì)劃”，初步預(yù)算為15億歐元，主要將用于激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)歐盟成員國在歐洲采購或發(fā)展武器生產(chǎn)，特別是加強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)、防空、太空等新興領(lǐng)域的合作。
合作舉措更加務(wù)實(shí)
在上述戰(zhàn)略文件和政策的指導(dǎo)下，歐盟依托現(xiàn)有的“歐洲防務(wù)基金”、“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架、“歐洲和平基金”等多個(gè)機(jī)制，積極推進(jìn)歐洲共同軍備采購市場(chǎng)建設(shè)，同時(shí)對(duì)軍工企業(yè)進(jìn)行重新布局和整合，已取得諸多具體成果。
在資金投入方面，目前歐盟每年向歐洲防務(wù)基金投入50多億歐元，用于協(xié)調(diào)、補(bǔ)充和擴(kuò)大成員國的防務(wù)研發(fā)投資以及武器裝備與技術(shù)的采購，促進(jìn)防務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)對(duì)防務(wù)開支進(jìn)行統(tǒng)籌配置，有效規(guī)劃與整合防務(wù)產(chǎn)業(yè)資源，減少防務(wù)領(lǐng)域的重復(fù)投入。
此外，鑒于當(dāng)前歐洲各國武器系統(tǒng)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化，后勤和跨國維修合作十分復(fù)雜，同時(shí)缺乏互用性等情況，歐盟還積極推進(jìn)武器系統(tǒng)聯(lián)合的研發(fā)。例如，在“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架下，歐洲新增大量防務(wù)合作項(xiàng)目，包括下一代戰(zhàn)機(jī)、坦克、艦船等傳統(tǒng)武器裝備以及人工智能、半導(dǎo)體、太空、網(wǎng)絡(luò)等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)，同時(shí)加大對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一建設(shè)。
目前，歐洲正在加快推進(jìn)“歐洲巡邏艦計(jì)劃”，來自十余個(gè)國家的3家造船廠，以及40余家系統(tǒng)開發(fā)和設(shè)備供應(yīng)企業(yè)參與該計(jì)劃的實(shí)施，建造“創(chuàng)新、模塊化、靈活、可互操作、環(huán)保且多用途的歐洲護(hù)衛(wèi)艦”。
此次歐盟在公布“歐洲防務(wù)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”的同時(shí)，還建議成立一個(gè)類似美國對(duì)外軍售計(jì)劃處（FMS）的機(jī)構(gòu)，穩(wěn)步推進(jìn)國防采購歐洲本土化進(jìn)程，確保大多數(shù)防務(wù)裝備在歐盟內(nèi)部采購，從而扭轉(zhuǎn)從美國等第三國購買大部分軍事裝備的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年2月至2023年6月，歐盟成員國在防務(wù)采購上花費(fèi)約1000億歐元，但近80%資金都支付給了第三國，其中大部分流向美國。
仍存在諸多制約因素
由于主要成員國對(duì)于加強(qiáng)防務(wù)產(chǎn)業(yè)合作的目標(biāo)和意愿不同，再加上各國對(duì)本國軍工企業(yè)與市場(chǎng)的保護(hù)嚴(yán)重，歐洲防務(wù)市場(chǎng)總體上仍呈割裂狀態(tài)，無法形成拳頭效應(yīng)，給防務(wù)工業(yè)合作前景帶來諸多不確定因素。
盡管歐盟推行共同安全與防務(wù)政策，但成員國之間缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制，難以達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果。例如，自2019年以來，歐盟軍事委員會(huì)一直在制定國防數(shù)字化議程。但是，各成員國對(duì)數(shù)字和新技術(shù)加強(qiáng)防務(wù)作用尚未達(dá)成共識(shí)，對(duì)歐洲武裝力量的國防數(shù)字化水平缺乏系統(tǒng)性了解，缺乏定期共享機(jī)制和評(píng)估手段。2023年10月，為了激勵(lì)成員國之間在國防采購方面加強(qiáng)合作、提高公共支出的有效性并減少國防采購中的過度分散等，歐盟曾提出一項(xiàng)聯(lián)合國防采購文書《歐洲國防工業(yè)通過共同采購法》，但至今仍在談判中。
此次“歐洲防務(wù)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略”發(fā)布后，歐盟委員會(huì)內(nèi)部市場(chǎng)委員布雷頓提出，需要在未來數(shù)年投入約1000億歐元，以發(fā)展國防工業(yè)和增強(qiáng)對(duì)美競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)烏軍援，但并沒有獲得成員國一致同意，包括德國等在內(nèi)的其他國家持保留態(tài)度。
歐盟成員國國防開支與其經(jīng)濟(jì)能力仍不匹配，也導(dǎo)致防務(wù)工業(yè)新技術(shù)研發(fā)不足。例如，歐盟在“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架中要求各國將國防預(yù)算的2%用于研究和技術(shù)，但目前很少有國家能夠達(dá)到。
近年來，在俄烏沖突的刺激下，盡管很多國家大幅提升國防開支，但仍與其經(jīng)濟(jì)能力和防務(wù)需求不匹配。由于缺乏足夠的資金支持，歐洲國防承包商幾乎沒有能力和意愿來擴(kuò)大武器制造能力，或進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，從而導(dǎo)致歐盟整體軍工產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能有限，即使產(chǎn)品技術(shù)取得突破，也無法在短時(shí)間內(nèi)供應(yīng)足夠的武器裝備。
此外，歐盟成員國國防資源沒有匯集，防務(wù)工業(yè)呈碎片化特征。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前歐洲總共有約2200家國防承包商，總體上呈規(guī)模小、分布散的特點(diǎn)，缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力。而且，這些國防承包商往往只根據(jù)本國政府的政策和需求進(jìn)行生產(chǎn)，沒有統(tǒng)一規(guī)劃。例如，目前歐洲關(guān)于第六代戰(zhàn)斗機(jī)開發(fā)項(xiàng)目“未來作戰(zhàn)空中系統(tǒng)”就有兩個(gè)在平行開展，一個(gè)是德國、法國和西班牙的合作項(xiàng)目，另一個(gè)是意大利與英國的戰(zhàn)斗機(jī)發(fā)展項(xiàng)目，不僅重復(fù)建設(shè)情況嚴(yán)重，也加劇了各國之間的矛盾。
（作者系國防科技大學(xué)副教授）
